[ad_1]
در بخش «مقدمه» این گزارش با اشاره به اینکه عدد درنظر گرفته شده در بند (و) تبصره ۵ لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ برای تسویه بدهی‌های قطعی دولت به اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی با مطالبات دولت از آنها در مقایسه با مانده بدهی‌های دولت ناچیز بود، آمده است: «نمایندگان مجلس با ارائه طرحی در صدد افزایش ظرفیت تسویه بدهی‌های دولت برآمدند که با همراهی دولت مواجه شد و نهایتا به عنوان اجزای الحاقی به بند (و) تبصره ۵ در مجلس تصویب شد. بر اساس این حکم بدهی‌های قطعی دولت به اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی از طریق تسویه بدهی این اشخاص به بانکها و تسویه بدهی بانکها به بانک مرکزی، تسویه می‌شد و در نهایت بدهی دولت به بانک مرکزی جایگزین بدهی بانکها به بانک مرکزی می‌شد. مزیت این روش این بود که به علت انبوه بدهی بانکها به بانک مرکزی امکان تسویه یکصد هزار میلیارد تومان از بدهی دولت فراهم می‌شد. تسویه گسترده بدهی دولتی از این طریق تبعات مهمی می‌توانست به همراه داشته باشد که اهم آن عبارتند از: بهبود وضعیت بنگاه‌ها، توسعه سرمایه‌گذاری و اشتغال، بهبود وضعیت بانکها، کاهش چشمگیر بدهی دولت به اشخاص غیربانکی و هزینه‌های مالی دولت، تعیین تکلیف حجم بدهی‌های دولت و تقویت و استحکام بانک مرکزی».
*مهمترین تفاوت‌های بند و تبصره ۵ لایحه بودجه ۹۸ با قانون بودجه امسال
این مرکز پژوهشی با تاکید بر اینکه بند (و) تبصره ۵ لایحه بودجه ۱۳۹۸ در واقع تنفیذ بند (و) تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۹۷ برای سال آینده است، اعلام کرده است: «در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸برخی از اجزایی که در ذیل بند(و) تبصره ۵ قانون بودجه ۱۳۹۷ ذکر شده بود به صورت بندهای مستقلی ذیل تبصره (۵) ذکر شده است. مهم‌تر از آن، برخی از اجزای قانون بودجه سال قبل به طور کلی حذف شده‌اند که مهمترین آنها عبارتند از: اجزای ۱-۱ و ۱-۲ و ۲ با موضوع سهمیه بندی برای استفاده بخش‌های خصوصی و تعاونی در مقابل نهادهای عمومی غیردولتی، جزء «۶» با موضوع بخشش جرایم بانکی مطالبات تسویه شده و جزء «۸» با موضوع ارائه گزارش عملکرد به مجلس شورای اسلامی».
*عملکرد ۱۶ درصدی اسناد تسویه خزانه نوع دوم (تهاتر زنجیره‌ای بدهیها)
بازوی کارشناسی مجلس در ادامه به بررسی وضعیت عملکرد بند «و» تبصره «۵» قانون بودجه سال ۱۳۹۷ پرداخته و اعلام کرده است: «بنابر گزارش مرکز مدیریت بدهیها و دارایی‌های مالی عمومی وزارت امور اقتصادی و دارایی درتاریخ ۱۹/۱۰/۱۳۹۷، ۵۰۰ فقره اسناد تسویه خزانه نوع اول به منظور تسویه مستقیم بدهی قطعی دولت با مطالبات قطعی دولت از اشخاص متقاضی مشمول (موضوع صدر بند (و) تبصره ۵) به مبلغ ۱۵.۱۲ هزار میلیارد ریال صادرشده است که از این مبلغ حدود ۸۷۲ میلیارد ریال صرف تهاتر بدهی دولت به ستاد اجرایی فرمان حضرت امام (بابت املاک آموزش و پرورش) با طلب دولت از این ستاد و شرکت های زیرمجموعه شده است. همچنین تا این تاریخ تعداد ۴۰۹ فقره اسناد تسویه خزانه نوع دوم به منظور تسویه بدهی قطعی دولت به اشخاص متقاضی مشمول با بدهی اشخاص مذکور به بانکها و موسسات اعتباری غیربانکی از طریق تسویه بدهی بانکها و موسسات اعتباری غیربانکی به بانک مرکزی و در نهایت افزایش بدهی دولت به بانک مرکزی (موضوع جزء (۱) بند (و) تبصره ۵) به مبلغ ۳.۱۶۱ هزار میلیارد ریال صادر شده است. متاسفانه در گزارش وزارت اقتصاد سهم بخش خصوصی و تعاونی و نهادهای عمومی غیردولتی به تفکیک گزارش نشده است.
با این وجود بر اساس اطلاعات موجود می‌توان گفت از مبلغ مزبور ۵.۱۷ هزار میلیارد ریال صرف تسویه بدهی‌های شرکت نفت به بانکها و بانک مرکزی و در مقابل افزایش سرمایه دولت در این شرکت (موضوع جزء ۷ بند (و)) شده و بالغ بر ۵۰ هزار میلیارد ریال از مطالبات تأمین اجتماعی از دولت با بدهی این سازمان و شرکتهای زیرمجموعه به بانکهای رفاه کارگران، ملت، کشاورزی، اقتصاد نوین و… تسویه شده است که حاکی از سهم حداقل ۵۰ درصدی نهادهای عمومی غیردولتی و شرکتهای دولتی از اوراق تسویه نوع دوم است. نکته بسیار مهم آن است که علیرغم اتفاق نظر مجلس، وزارت اقتصاد،کلیه دستگاهها، بانکها ، بانک مرکزی و کلیه فعالان اقتصادی در اثربخش و مفیدبودن این حکم قانونی برای گره گشایی از اقتصاد کشور، بعد از گذشت بیش از نه ماه از آغاز سال جاری، عملکرد اسناد تسویه خزانه نوع اول حدود ۶۰ درصد و عملکرد اسناد تسویه خزانه نوع دوم تنها حدود ۱۶ درصد بوده است».
در ادامه این گزارش، مرکز پژوهش های مجلس به آسیب شناسی عملکرد بند «و» تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۹۷ پرداخته است که عبارتند از: «۱. طولانی شدن فرآیند تصویب آیین‌نامه و ایجاد هماهنگی بین دستگاهها، ۲. وجود قیود محدودکننده در ارتباط با بدهی بانکها به بانک مرکزی در متن قانون، ۳. وجود قیود محدود کننده در ارتباط با هویت اشخاص متقاضی در متن قانون، ۴. عدم تقارن در زنجیره‌ی بدهیها و ۵. محروم شدن برخی از طلبکاران دولت از فرایند تهاتر بدهی».
بازوی کارشناسی مجلس در توضیح موضوع وجود قیود محدودکننده در ارتباط با بدهی بانکها به بانک مرکزی در متن قانون، بیان کرده است: «یکی از علل اصلی عملکرد ضعیف حکم بند (و) تبصره ۵ درج عبارت «که درچهارچوب قوانین و مقررات مربوط تا پایان سال ۱۳۹۵ ایجاد شده» بعد از عبارت «بدهی‌های بانکها و مؤسسات اعتباری غیربانکی به بانک مرکزی» در جزء ۱ این حکم است».
* ظرفیت تهاتر بدهی‌های کدام بانک ها پایان یافت؟
از دیدگاه مرکز پژوهش‌های مجلس، یکی از مهمترین دلایل عدم اجرای موفق بند «و» تبصره «۵» قانون بودجه سال ۱۳۹۷، «عدم تقارن در زنجیره‌ی بدهیها» بوده است. توضیحات این مرکز پژوهشی درباره این موضوع عبارتست از: «یکی از مشکلات دیگر عدم تقارن در زنجیره بدهیها و به طور خاص در ارتباط با بانکهاست.
بر اساس بخشنامه مورخ ۱۲/۱۰/۱۳۹۷ مرکز مدیریت بدهی ها و دارایی‌های مالی عمومی وزارت امور اقتصادی و دارایی به ادارات استانی امور اقتصادی و دارایی، ظرفیت بانکهای ملی ایران، ملت، شهر، کوثر، دی، تجارت، رفاه کارگران، پست بانک، پاسارگاد، صادرات ایران و توسعه تعاون پایان یافته است وصرفاً امکان صدور اسناد تسویه خزانه نوع دوم به ذی‌نفعی بانکهای سپه، کشاورزی، مسکن، صنعت و معدن، توسعه صادرات، قوامین، خاورمیانه، انصار، آینده، گردشگری، پارسیان، ایران زمین، سرمایه، سینا، قرض‌الحسنه رسالت و موسسه اعتباری ملل فراهم است. این درحالی‌ست تعداد زیادی از اشخاصی که از دولت طلبکار هستند دارای بدهی به بانک‌هایی هستند که با اتمام ظرفیت مواجه شده اند، یعنی بدهی آنها به بانک مرکزی بر اساس شرایط حکم قانونی به صفر رسیده است، از طرف دیگر بانک‌هایی که کماکان به بانک مرکزی بدهکار هستند با هیچ تقاضایی برای تسویه بدهی مواجه نیستند. با پیش بینی این موضوع در زمان تصویب قانون بودجه، براساس جزء (۳) به بانک مرکزی اجازه داده شد «به منظور استفاده حداکثری بانکها از فرآیند تعریف‌شده در این بند، امکان نقل و انتقال مطالبات بانکها از دولت، را در بازار بین بانکی فراهم نماید» در ماده ۴ آیین نامه اجرایی هم برای اجرای این جزء به بانکهای متقاضی اجازه داده شده است «با تأیید بانک طرف مقابل و پس از تأیید بانک مرکزی نسبت به ارائه درخواست به انتقال مطالبات خود از دولت به سایر بانکها و ارائه درخواست به وزارت جهت صدور اسناد(اوراق) تسویه خزانه نوع دوم خود به نفع بانک دیگر اقدام نمایند».
*دلایل عدم ارائه هیچ درخواستی درباره انتقال مطالبات بانکها از دولت در بازار بین بانکی
با وجود این بنابر گزارش مرکز مدیریت بدهی ها و دارایی‌های مالی عمومی وزارت امور اقتصادی و دارایی درتاریخ ۱۹/۱۰/۱۳۹۷، تا کنون هیچ درخواستی به وزارت اموراقتصادی و دارائی با این محتوا داده نشده است. علل عدم استقبال از این موضوع عبارتند از:
الف) در حکم بند (و) تبصره ۵ موضوع بدهی دولت به اشخاص ثالث و بدهی آنها به بانکها مطرح است و در هیچ کجای آن موضوع بدهی دولت به بانکها مطرح نبوده و لذا اساساً نقل و انتقال مطالبات بانکها از دولت، کمکی به استفاده حداکثری از فرآینده تعریف شده نمیکند. مگر آنکه در یک مرحله بدهی دولت به اشخاص ثالث و بدهی آنها به بانکها به بدهی دولت به بانکها تبدیل شود و اسناد تسویه خزانه صادر شود و در مرحله دوم با تقل و انتقال این اوراق امکان استفاده حداکثری فراهم شود که اولاً خلاف متن قانون است و ثانیاً به نظر می‌رسد به دلیل انباشت بدهی دولت به بانکها، هیچ بانکی تمایلی به تبدیل نمودن مطالبات از اشخاص ثالث به مطالبات از دولت نخواهد بود. لذا بهتر بود در متن قانون و نیز آیین نامه اجرایی، به جای نقل و انتقال «مطالبات بانکها از دولت»، موضوع نقل و انتقال «بدهی بانکها به بانک مرکزی» مطرح می‌شد.
ب) مکانیزم این انتقال (نقل و انتقال «مطالبات بانکها از دولت» یا «بدهی بانکها به بانک مرکزی») بسیار پیچیده است و علی رغم اینکه در متن قانون گفته شده است «ضوابط نقل و انتقال این اوراق و چگونگی توثیق آنها نزد بانک مرکزی، مطابق آیین‌نامه‌ای است که به تصویب هیأت وزیران می‌رسد.» در آیین‌نامه هم برای تبیین آن اقدامی صورت نگرفته است. در صورتی که مطالبات دولت از بانک مبدأ به بانک مقصد (که دارای بدهی به بانک مرکزی است) منتقل شود، در مقابل آن باید یک دارایی از بانک مقصد به بانک مبدأ منتقل شود؛ از نظر تئوریک این دارایی می‌تواند سپرده نزد بانک مرکزی(ذخیره)، اوراق بهادار دولتی، طلب از بانک مقصد، وام یا سایر دارایی های مالی و نیز دارایی های غیرمالی مانند املاک و مستغلات باشد ولی در عمل هریک از آنها با پیچیدگی‌هایی روبروست. برای مثال در صورتی که بانک مقصد دارای سپرده مازاد نزد بانک مرکزی (ذخیره) یا اوراق بهادار دولتی باشد، اقدام به تسویه بدهی خود به بانک مرکزی می‌کند و اساساً نیازی به این انتقال ندارد، همچنین احتمالا بانک مبدأ تمایلی به جایگزین کردن طلب از دولت با طلب از بانک مقصد در ترازنامه خود ندارد، زیرا بانک مقصد بانکی است که بدهی زیادی به بانک مرکزی دارد و این موضوع دال بر ریسک زیاد آن است. انتقال دارایی های مالی و غیرمالی دیگر نیز مشکلات مشابهی دارند.
لذا این معامله به خودی خود اتفاق نخواهد افتاد مگر در برخی شرایط مانند اینکه بدهی بانک مقصد به بانک مرکزی از کانال اضافه برداشت اتفاق افتاده باشد و هزینه جریمه ۳۴ درصدی را برای بانک مقصد به همراه داشته باشد. در این شرایط این بانک حاضر است در ازای بدهکار کردن خود به بانک مبدأ و پرداخت سود قابل توجه (کمتر از ۳۴ درصد)، مطالبات بانک مبدأ از دولت را خریداری کند تا بتواند اقدام به تهاتر بدهی با بانک مرکزی نماید، از طرف دیگر بانک مبدأ نیز مطالبات از دولت که بازدهی کمتری دارد را با مطالبات از بانک مقصد با نرخ سود قابل توجه جایگزین کرده است که با توجه به ریسک بانک مقصد منطقی خواهد بود».
*مطالبات از شرکتهای دولتی مشمول تهاتر قرار نگرفته است
این مرکز پژوهشی در توضیح موضوع محروم شدن برخی از طلبکاران دولت از فرایند تهاتر بدهی بیان کرده است: «اگرچه در حکم قانونی مورد بحث مطالبات اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی و تعاونی، نهادهای عمومی غیردولتی و شرکت های دولتی مشمول تهاتر بدهی قرار گرفته شده ولی مطالبات این اشخاص از شرکت های دولتی مشمول تهاتر قرار نگرفته است. برای مثال شرکتهای تولید کننده و فروشنده برق مطالبات زیادی از شرکت های دولتی تابعه وزارت نیرو دارند که مشمول این حکم نشده است».
*سه اقدام مجلس برای افزایش عملکرد بند «و» تبصره ۵ قانون بودجه امسال
سه اقدام مجلس برای افزایش عملکرد بند «و» تبصره ۵ قانون بودجه ۱۳۹۷ از دیدگاه بازوی کارشناسی مجلس عبارتست از: «۱. اعلام تخلف بانک مرکزی و پیگیری قضایی، ۲. برگزاری جلسات متعدد توسط کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس با هدف پیگیری موضوع با حضور رئیس کل بانک مرکزی و وزیر اقتصاد و سایر دستگاههای مرتبط و ۳. اصلاح حکم قانونی».
مرکز پژوهش های مجلس با اشاره به اصلاح بند «و» تبصره ۵ قانون بودجه ۱۳۹۷ در جریان تصویب طرح اصلاح این قانون در جلسه علنی ۱۴ آذرماه امسال که شامل اضافه کردن مطالبات اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی و تعاونی از دولت و بدهی اشخاص یادشده به نظام بانکی که در سال ۱۳۹۶ ایجاد شده به بدهی‌های مشمول تهاتر، حذف قیود محدود کننده در ارتباط با بدهی بانکها به بانک مرکزی و اضافه کردن مطالبات شرکت های تولید کننده برق از شرکتهای تابعه وزارت نیرو به بدهی‌های مشمول تهاتر می شد، اعلام کرده است: «اصلاح قانونی فوق می‌توانست مجموع ارقام ذکر شده در جدول ۲ که توسط بانک مرکزی اعلام شده است را تا میزان فعلی بدهی بانکها به بانک مرکزی که در پایان مهر ۱۳۹۷ برابر ۴.۱۶۰۵ هزار میلیارد ریال بوده است، افزایش دهد که پس از کسر بدهی بانک مسکن به بانک مرکزی برابر ۱۱۹۵ هزار میلیارد ریال خواهد بود و امکان تسویه بدهی‌های دولت تا ارقام مندرج در قانون بودجه را فراهم می‌کرد. با این وجود شورای نگهبان در جلسه ۲۸/۹/۱۳۹۷ خود، این مصوبه (طرح اصلاح قانون بودجه سال ۱۳۹۷ کل کشور) را مغایر اصل ۵۲ قانون اساسی و نظریه تفسیری شماره ۲۸۷ مورخ ۱۷/۳/۱۳۷۴ این شورا دانست و لذا اصلاحات بند (و) تبصره ۵ و سایر بندهای اصلاحی مندرج در طرح اصلاح قانون بودجه سال ۱۳۹۷ کل کشور، تبدیل به قانون نشد».
*پیشنهادهای مرکز پژوهش ها برای اصلاح بند «و» تبصره ۵ لایحه بودجه ۹۸
در بخش پایانی این گزارش، بازوی کارشناسی مجلس با تاکید بر اینکه اصلاحاتی که بانک مرکزی در متن لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ نسبت به متن قانون بودجه سال ۱۳۹۷ اعمال کرده است و در جدول ۱ نمایش داده شد عمدتاً (به جز جزء ۲-۱- بند و تبصره ۵ لایحه) شکلی بوده و مشکلات موجود را حل نخواهد کرد، پیشنهادهای اصلاحی در این زمینه ارائه داده است.
[ad_2]
